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國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知

分類:
媒體報道
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來源:
發布時間:
2016/10/12
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  國發〔2006〕11 號

  各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

  推進經濟結構戰略性調整,提升產業國際競爭力,是“十一五”時期重大而艱巨的任務。當前,部分行業盲目投資、低水平擴張導致生產能力過剩,已經成為經濟運行的一個突出問題,如果不抓緊解決,將會進一步加劇產業結構不合理的矛盾,影響經濟持續快速協調健康發展。為加快推進產能過剩行業的結構調整,現就有關問題通知如下:

  一、加快推進產能過剩行業結構調整的重要性和緊迫性

  近年來,隨著消費結構不斷升級和工業化、城鎮化進程加快,帶動了鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車等行業的快速增長。但由于經濟增長方式粗放,體制機制不完善,這些行業在快速發展中出現了盲目投資、低水平擴張等問題。2004年,國家及時采取一系列宏觀調控措施,初步遏制了部分行業盲目擴張的勢頭,投資增幅回落,企業兼并重組、關閉破產、淘汰落后生產能力等取得了一定成效。

  但從總體上看,過度投資導致部分行業產能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業產能已經出現明顯過剩;水泥、煤炭、電力、紡織等行業目前雖然產需基本平衡,但在建規模很大,也潛在著產能過剩問題。在這種情況下,一些地方和企業仍在這些領域繼續上新的項目,生產能力大于需求的矛盾將進一步加劇。還應看到,這些行業不但總量上過剩,在企業組織結構、行業技術結構、產品結構上的不合理問題也很嚴重。目前,部分行業產能過剩的不良后果已經顯現,產品價格下跌,庫存上升,企業利潤增幅下降,虧損增加。如果任其發展下去,資源環境約束的矛盾就會更加突出,結構不協調的問題就會更加嚴重,企業關閉破產和職工失業就會顯著增加,必須下決心抓緊解決。要充分認識到,加快產能過剩行業的結構調整,既是鞏固和發展宏觀調控成果的客觀需要,也是宏觀調控的一項重要而艱巨的任務;既是把經濟社會發展切實轉入科學發展軌道的迫切需要,也是繼續保持當前經濟平穩較快增長好勢頭的重要舉措。

  部分行業產能過剩,給經濟和社會發展帶來了負面影響,但同時也為推動結構調整提供了機遇。在供給能力超過市場需求的情況下,市場競爭加劇,企業才有調整結構的意愿和壓力,也有條件淘汰一部分落后的生產能力。國家在宏觀調控的過程中,已經積累了產業政策與其他經濟政策協調配合的經驗,形成了相對完善的市場準入標準體系,為推進產業結構調整、淘汰落后生產能力提供了一定的制度規范和手段。各地區、各有關部門要進一步樹立和落實科學發展觀,加深對統籌協調發展、轉變經濟增長方式必要性和緊迫性的認識,增強預見性,避免盲目性,提高主動性和自覺性,因勢利導,化害為利,加快推進產能過剩行業結構調整。

  二、推進產能過剩行業結構調整的總體要求和原則

  加快推進產能過剩行業結構調整的總體要求是:堅持以科學發展觀為指導,依靠市場,因勢利導,控制增能,優化結構,區別對待,扶優汰劣,力爭今年邁出實質性步伐,經過幾年努力取得明顯成效。在具體工作中要注意把握好以下原則:

  (一)充分發揮市場配置資源的基礎性作用。堅持以市場為導向,利用市場約束和資源約束增強的“倒逼”機制,促進總量平衡和結構優化。調整和理順資源產品價格關系,更好地發揮價格杠桿的調節作用,推動企業自主創新、主動調整結構。

  (二)綜合運用經濟、法律手段和必要的行政手段。加強產業政策引導、信貸政策支持、財稅政策調節,推動行業結構調整。提高并嚴格執行環保、安全、技術、土地和資源綜合利用等市場準入標準,引導市場投資方向。完善并嚴格執行相關法律法規,規范企業和政府行為。

  (三)堅持區別對待,促進扶優汰劣。根據不同行業、不同地區、不同企業的具體情況,分類指導、有保有壓。堅持扶優與汰劣結合,升級改造與淘汰落后結合,兼并重組與關閉破產結合。合理利用和消化一些已經形成的生產能力,進一步優化企業結構和布局。

  (四)健全持續推進結構調整的制度保障。把解決當前問題和長遠問題結合起來,加快推進改革,消除制約結構調整的體制性、機制性障礙,有序推進產能過剩行業的結構調整,促進經濟持續快速健康發展。

  三、推進產能過剩行業結構調整的重點措施

  推進產能過剩行業結構調整,關鍵是要發揮市場配置資源的基礎性作用,充分利用市場的力量推動競爭,促進優勝劣汰。各級政府在結構調整中的作用,一方面是通過深化改革,規范市場秩序,為發揮市場機制作用創造條件,另一方面是綜合運用經濟、法律和必要的行政手段,加強引導,積極推動。2006年,要通過重組、改造、淘汰等方法,推動產能過剩行業加快結構調整步伐。

  (一)切實防止固定資產投資反彈。這是順利推進產能過剩行業結構調整的重要前提。一旦投資重新膨脹,落后產能將死灰復燃,總量過剩和結構不合理矛盾不但不能解決,而且會越來越突出。要繼續貫徹中央關于宏觀調控的政策,嚴把土地、信貸兩個閘門,嚴格控制固定資產投資規模,為推進產能過剩行業結構調整創造必要的前提條件和良好的環境。

  (二)嚴格控制新上項目。根據有關法律法規,制定更加嚴格的環境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規模等標準,提高準入門檻。對在建和擬建項目區別情況,繼續進行清理整頓;對不符合國家有關規劃、產業政策、供地政策、環境保護、安全生產等市場準入條件的項目,依法停止建設;對拒不執行的,要采取經濟、法律和必要的行政手段,并追究有關人員責任。原則上不批準建設新的鋼廠,對個別結合搬遷、淘汰落后生產能力的鋼廠項目,要從嚴審批。提高煤炭開采的井型標準,明確必須達到的回采率和安全生產條件。所有新建汽車整車生產企業和現有企業跨產品類別的生產投資項目,除滿足產業政策要求外,還要滿足自主品牌、自主開發產品的條件;現有企業異地建廠,還必須滿足產銷量達到批準產能80%以上的要求。提高利用外資質量,禁止技術和安全水平低、能耗物耗高、污染嚴重的外資項目進入。

  (三)淘汰落后生產能力。依法關閉一批破壞資源、污染環境和不具備安全生產條件的小企業,分期分批淘汰一批落后生產能力,對淘汰的生產設備進行廢毀處理。逐步淘汰立窯等落后的水泥生產能力;關閉淘汰敞開式和生產能力低于1萬噸的小電石爐;盡快淘汰5000千伏安以下鐵合金礦熱爐(特種鐵合金除外)、100立方米以下鐵合金高爐;淘汰300立方米以下煉鐵高爐和20噸以下煉鋼轉爐、電爐;徹底淘汰土焦和改良焦設施;逐步關停小油機和5萬千瓦及以下凝汽式燃煤小機組;淘汰達不到產業政策規定規模和安全標準的小煤礦。

  (四)推進技術改造。支持符合產業政策和技術水平高、對產業升級有重大作用的大型企業技術改造項目。圍繞提升技術水平、改善品種、保護環境、保障安全、降低消耗、綜合利用等,對傳統產業實施改造提高。推進火電機組以大代小、上煤壓油等工程。支持汽車生產企業加強研發體系建設,在消化引進技術的基礎上,開發具有自主知識產權的技術。支持紡織關鍵技術、成套設備的研發和產業集群公共創新平臺、服裝自主品牌的建設。支持大型鋼鐵集團的重大技改和新產品項目,加快開發取向冷軋硅鋼片技術,提升汽車板生產水平,推進大型冷、熱連軋機組國產化。支持高產高效煤炭礦井建設和煤礦安全技術改造。

  (五)促進兼并重組。按照市場原則,鼓勵有實力的大型企業集團,以資產、資源、品牌和市場為紐帶實施跨地區、跨行業的兼并重組,促進產業的集中化、大型化、基地化。推動優勢大型鋼鐵企業與區域內其他鋼鐵企業的聯合重組,形成若干年產3000萬噸以上的鋼鐵企業集團。鼓勵大型水泥企業集團對中小水泥廠實施兼并、重組、聯合,增強在區域市場上的影響力。突破現有焦化企業的生產經營格局,實施與鋼鐵企業、化工企業的兼并聯合,向生產與使用一體化、經營規模化、產品多樣化、資源利用綜合化方向發展。支持大型煤炭企業收購、兼并、重組和改造一批小煤礦,實現資源整合,提高回采率和安全生產水平。

  (六)加強信貸、土地、建設、環保、安全等政策與產業政策的協調配合。認真貫徹落實《國務院關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》(國發〔2005〕40號),抓緊細化各項政策措施。對已經出臺的鋼鐵、電解鋁、煤炭、汽車等行業發展規劃和產業政策,要強化落實,加強檢查,在實踐中不斷完善。對尚未出臺的行業發展規劃和產業政策,要抓緊制定和完善,盡快出臺。金融機構和國土資源、環保、安全監管等部門要嚴格依據國家宏觀調控和產業政策的要求,優化信貸和土地供應結構,支持符合國家產業政策、市場準入條件的項目和企業的土地、信貸供應,同時要防止信貸投放大起大落,積極支持市場前景好、有效益、有助于形成規模經濟的兼并重組;對不符合國家產業政策、供地政策、市場準入條件、國家明令淘汰的項目和企業,不得提供貸款和土地,城市規劃、建設、環保和安全監管部門不得辦理相關手續。堅決制止用壓低土地價格、降低環保和安全標準等辦法招商引資、盲目上項目。完善限制高耗能、高污染、資源性產品出口的政策措施。

  (七)深化行政管理和投資體制、價格形成和市場退出機制等方面的改革。按照建設社會主義市場經濟體制的要求,繼續推進行政管理體制和投資體制改革,切實實行政企分開,完善和嚴格執行企業投資的核準和備案制度,真正做到投資由企業自主決策、自擔風險,銀行獨立審貸;積極穩妥地推進資源性產品價格改革,健全反映市場供求狀況、資源稀缺程度的價格形成機制,建立和完善生態補償責任機制;建立健全落后企業退出機制,在人員安置、土地使用、資產處置以及保障職工權益等方面,制定出臺有利于促進企業兼并重組和退出市場,有利于維護職工合法權益的改革政策;加快建立健全維護市場公平競爭的法律法規體系,打破地區封鎖和地方保護。

  (八)健全行業信息發布制度。有關部門要完善統計、監測制度,做好對產能過剩行業運行動態的跟蹤分析。要盡快建立判斷產能過剩衡量指標和數據采集系統,并有計劃、分步驟建立定期向社會披露相關信息的制度,引導市場投資預期。加強對行業發展的信息引導,發揮行業協會的作用,搞好市場調研,適時發布產品供求、現有產能、在建規模、發展趨勢、原材料供應、價格變化等方面的信息。同時,還要密切關注其他行業生產、投資和市場供求形勢的發展變化,及時發現和解決帶有苗頭性、傾向性的問題,防止其他行業出現產能嚴重過剩。

  加快推進產能過剩行業結構調整,涉及面廣,政策性強,任務艱巨而復雜,各地區、各有關部門要增強全局觀念,加強組織領導,密切協調配合,積極有序地做好工作。要正確處理改革發展穩定的關系,從本地區、本單位實際情況出發,完善配套措施,認真解決企業兼并、破產、重組中出現的困難和問題,做好人員安置和資產保全等工作,盡量減少損失,避免社會震動。各地區、各有關部門要及時將貫徹落實本通知的情況上報國務院。國家發展改革委要會同有關部門抓緊制定具體的政策措施,做好組織實施工作。

  國務院

  二○○六年三月十二日

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